Министерство образования и науки Российской Федерации

Санкт-Петербургского государственного политехнического университета

Кафедра финансов, денежного обращения и кредита

Курсовая работа

по курсу: Бюджетное планирование и прогнозирование

на тему: Использование программно-целевого метода в бюджетном планировании и прогнозировании на примере бюджета города Омска

Введение

1.Сущность и значение программно-целевого метода бюджетного планирования

1.1 Сущность программно-целевого метода бюджетного планирования

1.2 Целевые комплексные программы как эффективный результат программно-целевого метода

1.3 Преимущества и недостатки программно-целевого метода

2.Использование программно-целевого метода при планировании бюджета Муниципального образования города Омска

2.1 Социально-экономическая характеристика города Омска

2.2 Практика планирования расходов бюджета города Омска программно-целевым методом

2.3 Исполнение расходных обязательств города Омска

3.Предложения по эффективному планированию бюджета города Омск программно-целевым методом

Заключение

Список литературы

Приложение

Введение

Актуальность темы данной курсовой работы состоит в том, что программно-целевой метод – используется при финансировании отдельных государственных программ социального и экономического развития. Дает возможность выявить источники ресурсов для выполнения программ и определить эффективность этих программ.

Сама идея программно-целевого метода лежит в том, чтобы сосредотачивать внимание не только на возможностях бюджета, а и на том, как наиболее эффективно их использовать с целью получения конкретных результатов. ПЦМ тесно связан с нормативным, балансовым и экономико-математическими методами и предполагает разработку плана начиная с оценки конечных потребностей исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств их достижения и ресурсного обеспечения.

Целью данной курсовой работы является рассмотрение особенностей применения программно-целевого метода в бюджетном планировании и прогнозировании, рассмотрение практики планирования данного метода при планировании расходов бюджета муниципального образования.

К задачам данной курсовой работы можно отнести:

Рассмотрение сущности программно-целевого метода бюджетного планирования;

Выявление преимуществ и недостатков применения программно-целевого метода;

Изучение практики планирования расходов бюджета города Омск программно-целевым методом;

Внесение предложений по эффективному планированию расходов бюджета города Омска программно-целевым методом.

Предметом исследования данной курсовой работы выступает программно-целевой метод бюджетного планирования.

Объектом данной курсовой работы является бюджет муниципального образования – города Омска.

Методы исследования, использовавшиеся при подготовке курсовой работы, включают с одной стороны эмпирическую часть, а с другой –подкреплены объемной теоретической и методологической базой. В основе эмпирической базыкурсовой работы лежит рассмотрение применения программно – целевого метода при планировании расходов муниципальных образований РФ. Теоретической и методологической базойисследования являются труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов, законодательные и нормативные акты РФ, методические и справочные материалы.

1. Сущность и значение программно-целевого метода бюджетного планирования

1.1 Сущность программно-целевого метода бюджетного планирования

Программно-целевое планирование – это один из видов планирования, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей. По сути, любой метод планирования направлен на достижение каких-либо конкретных целей. Но в данном случае в основе самого процесса планирования лежит определение и постановка целей и лишь затем подбираются пути их достижения.

Сущность ПЦМ заключается в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами с учетом эффективного их использования. Т. е. программно-целевое планирование построено по логической схеме «цели - пути – способы – средства». Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем – более детализированные способы и средства. В конечном итоге, поставив перед собой какие-то цели, организатор разрабатывает программу действий по их достижению. Отсюда следует, что особенностью данного метода планирования является не просто прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов. Т. е. программно-целевой метод планирования «активен», он позволяет не только наблюдать ситуацию, но и влиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства других методов .

Программно-целевой метод расходов, во-первых, способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию денежных средств для решения наиболее острых задач, и, во-вторых, является инструментом выравнивания экономического положения отдельных территорий.

По сравнению с другими методами программно-целевой метод (ПЦМ) является относительно новым. Широкое распространение он получил только в последние годы, хотя был известен давно и впервые использовался еще при разработке плана Государственной комиссии по электрификации России. ПЦМ тесно связан с нормативным, балансовым и экономико-математическими методами и предполагает разработку плана начиная с оценки конечных потребностей исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств их достижения и ресурсного обеспечения. С помощью этого метода реализуется принцип приоритетности планирования.

ПЦМ применяется при разработке целевых комплексных программ, представляющих собой документ, в котором отражаются цель и комплекс научно-исследовательских, производственных, организационно-хозяйственных, социальных и других заданий и мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления .

Программно-целевое планирование может применяться на различных организационных уровнях: микроэкономическом – относительно отдельной организации, и макроэкономическом – относительно экономики страны в целом. В каждом из этих случаев существует своя специфика применения рассматриваемого метода планирования.

При программно-целевом подходе к внутрифирменному планированию основой управления организацией является так называемая целевая программа предприятия, в которой сформулированы цели фирмы и комплекс мер по их достижению. Т.к. условия внешней среды постоянно изменяются, то программу предполагается периодически корректировать и приводить в соответствие с текущим состоянием рынка. При этом краткосрочные программы развития фирмы являются конкретизацией и продолжением целевой программы предприятия. Проведение мероприятий по изменению целей фирмы и программы действий – это задача менеджера организации, руководителя высшего звена. Процесс программно-целевого планирования в организации проходит поэтапно. При этом выделяются следующие этапы.

1.Разработка общих целей.

2.Определение конкретных, детализированных целей на заданный, сравнительно короткий период времени.

3.Определение путей и средств их достижения.

4.Контроль за достижением поставленных целей путем сопоставления плановых показателей с фактическими .

На практике доказано, что применение программно-целевого планирования в организациях позволяет повысить точность прогнозов и приблизить плановые показатели к фактическим, что в значительной степени способствует успешному развитию компании.

Программно-целевой метод является одним из наиболее распространенных и эффективных методов государственного регулирования экономики, применяемых в большинстве развитых стран. Этот метод предполагает разработку плана исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств по их достижению и ресурсному обеспечению.

Перед программно-целевым планированием стоят и более конкретные задачи, такие как непосредственное влияние на размещение новых предприятий, миграционные потоки, развитие отдельных территориальных образований (освоение новых районов, подъем экономики депрессивных районов, разрешение острых эколого-экономических ситуаций и т.д.).

Программно-целевой метод планирования и управления предполагает определенную документальную базу. Основным документом, характеризующим социально-экономические процессы в России с точки зрения планирования и определяющим регулирующую роль государства, являются прогнозы социально-экономического развития на соответствующие периоды. Их содержание выходит за рамки чистых прогнозов, т. к. они содержат реальные предложения по воздействию на экономику страны. Более конкретными плановыми документами являются комплексные целевые программы .

Таким образом, рассмотрев значение программно-целевого метода планирования расходов бюджета, можно сделать вывод, программно-целевой метод бюджетного планирования обеспечивает прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии установленными приоритетами государственной политики. Программно-целевое бюджетное планирование исходит из ориентации бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств.

1

Исследуется проблематика внедрения программно-целевого метода бюджетирования в бюджетный процесс муниципальных образований Пермского края с учетом некоторых особенностей международной практики его применения. Уясняется роль программно-целевого метода, его взаимосвязь со стратегией социально-экономического развития муниципального образования. Рассматривается опыт формирования и основные проблемы внедрения муниципальных программ Пермского муниципального образования. Целью проведённого исследования явилось выявление основных проблем внедрения программно-целевого метода бюджетного планирования на муниципальном уровне, уяснение глубинных причин проблем в методологии разработки, оценки и реализации целевых программ. На основании рамочной проблемно-ориентированной методики анализа проведён анализ муниципальных программ, принятых в Перми и Пермском крае. Сформулированы совокупности задач, которые представляют собой программу действий по решению выявленных проблем в связи с потребностью обеспечения результативности и эффективности бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы страны.

программно-целевой метод

бюджетное планирование

муниципальное управление

управление по результатам

1. Ежегодный отчет главы администрации г. Перми за 2013 год: [Электронный ресурс]. – URL: duma.perm.ru/upload /pages/1833/otchet__2013.pdf (дата обращения 12.10.2014).

2. Комаров В.Ф. Постановка функции организационного развития на предприятии / В.Ф. Комаров, А.Н. Пухальский, Р.К. То // Вестник Новосибирского государственного университета. Серия: Социально-экономические науки. – 2012. – Т. 12, Вып. 4. – С. 164–178.

3. Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года: [Электронный ресурс]. – URL: http://minfin.ru/common/upload/library/2014/01/main/Programma_30122013.pdf (дата обращения 12.10.2014).

4. Сугарова И.В. Программный бюджет: вопросы внедрения и применения // Управление экономическими системами: [Электронный научный журнал] // Отраслевая экономика. – 2014. – № 4. – URL: http://www.uecs.ru/uecs64-642014/item/2888-2014-04-29-10-13-51.

5. Федеральный закон Российской Федерации от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса»: [Электронный ресурс]. – URL: http://www.rg.ru/2013/05/14/budzet-dok.html (дата обращения 12.10.2014).

Совершенствование применения программно-целевого метода в бюджетном планировании и прогнозировании является инновационным методом управления развитием социально-экономической сферы муниципального образования. Программно-целевой метод заключается в установлении или отборе приоритетных целей и задач государственной и муниципальной политики использования бюджетных средств и разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки, с целью повышения эффективности бюджетных расходов посредством внедрения системы программно-целевого бюджетирования.

В Российской Федерации накоплен достаточный опыт перехода к программному бюджету на федеральном и региональном уровнях. В то же время сохраняется ряд методологических проблем, затрудняющих внедрение программного бюджетирования на муниципальном уровне. Однако в исследованиях отечественных ученых, как показал контент-анализ публикаций, недостаточное внимание уделяется вопросам внедрения данного метода в практику муниципальных образований, что и обуславливает актуальность данной статьи.

Цель исследования - исследование роли программно-целевого метода бюджетирования, систематизация опыта его применения в муниципальном образовании, выявление основных проблем внедрения данного метода, понимания глубинных причин, снижающих эффективность муниципальных программ.

Методы исследования. В процессе исследования использован метод экспертной оценки «МАСТАК».

Результаты исследования
и их обсуждение

Международный опыт говорит о важности и позитивности программного бюджетирования как инструмента государственного и муниципального управления.

В целом модернизация бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления превращает муниципальные программы в важнейший инструмент бюджетирования, ориентированного на результат.

В Российской Федерации задача перехода к программно-целевому методу в бюджетном планировании и прогнозировании была поставлена Президентом РФ в Бюджетном Послании о бюджетной политике в 2013-2015 гг., в Федеральном законе Российской Федерации от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» . Механизм внедрения программно-целевого метода в бюджетном планировании и прогнозировании в практику составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации введен с 1 января 2014 года.

Важнейшим документом, опираясь на который, муниципальные образования смогут решить данные задачи, явилась «Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года» (далее - Программа). В Программе предусматривается модернизация бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления путём развития государственных (муниципальных) программ как основного инструмента повышения эффективности бюджетных расходов, развития системы государственного и муниципального финансового контроля . В соответствии с целью Программы определение всех направлений реализации муниципальной политики целесообразно осуществлять только в рамках соответствующих муниципальных программ, выступающих в качестве программно-целевых инструментов, в том числе бюджетного планирования.

Муниципальная программа - это увязанный по целям, задачам, ресурсам, исполнителям и срокам комплекс мероприятий, обеспечивающих эффективное решение проблем развития муниципальных образований.

С этой целью представляет интерес опыт города Перми, где впервые проект бюджета на 2014-2016 годы сформирован в программном формате. Он включает в себя планирование ресурса в соответствии с целями, задачами и показателями результативности деятельности функционально-целевых блоков, применение программно-целевого метода планирования, повышающего ответственность и заинтересованность ответственных исполнителей муниципальных программ за достижение наилучших результатов в условиях ограниченности финансовых ресурсов. Это позволяет повысить качество бюджетного планирования, эффективность бюджетных расходов, ответственность и заинтересованность исполнителей программ.

С 01.01.2014 года основным инструментом бюджетного планирования стали муниципальные программы города, охватывающие основные направления деятельности функциональных органов администрации города Перми.

При этом сохранена преемственность целей долгосрочных целевых и ведомственных программ при разработке муниципальных программ города Перми на 2014-2016 гг. Ведомственные целевые программы территориальных органов администрации города Перми преобразованы в мероприятия муниципальных программ города Перми.

Распоряжением администрации города Перми утвержден Перечень планируемых к разработке муниципальных программ города Перми на 2014 год и плановый период 2015-2016 годов, который включает в себя 21 муниципальную программу .

В 2014 году удельный вес программ в бюджете города составил 87,6 % (20 147,4 млн руб.), в 2015 году составит 86,1 % (19 767,4 млн руб.), в 2016 году - 85,1 % (20 218,8 млн руб.). В плановом периоде 2015 и 2016 годов в состав непрограммных расходов включены условно утвержденные расходы, распределяемые в последующих бюджетных циклах .

В то же время проведённый нами осенью 2014 г. на семинаре, посвященном теме «Использование программно-целевого метода в бюджетном планировании и прогнозировании в муниципальном образовании», анализ муниципальных программ, принятых в Перми и Пермском крае, позволил выявить ряд проблем в методологии разработки, оценки и реализации муниципальных программ которые присущи 80 % из них.

Под проблемой мы понимаем несоответствие между требуемым и реальным состоянием определённой системы, которое для решения проблемы необходимо устранить.

С целью достоверности и объективности результатов исследования нами был использован метод экспертной оценки
«МАСТАК» (метод активного социологического тестирования, анализа и контроля), предложенный ленинградским профессором Р.Ф. Жуковым. Его основной особенностью является процедура оценивания экспертных высказываний всеми участниками экспертной сессии (по пятибалльной шкале). В результате собираются численные оценки каждого высказывания и тем самым определяется отношение групп и всей совокупности экспертов к тому или иному варианту оценки важности проблемы .

На первом этапе исследования нами был сформирован коллектив экспертов из 30 участников семинара. Эксперты были разделены на 3 группы.

Первая группа - муниципальные служащие функциональных и территориальных органов администрации города Перми, вторая группа - муниципальные служащие функциональных подразделений администрации города Перми, третья группа - муниципальные служащие муниципальных образований Пермского края.

Шаг 1. На основании изучения законодательной и нормативной базы, литературных источников по результатам обсуждения вопросов на семинаре было разработано и представлено экспертам «дерево проблем». Экспертам было предложено назвать наиболее важные с их точки зрения проблемы, связанные с использованием данного метода в муниципальном образовании, разработать сначала свои, а затем сводные списки проблем.

Шаг 2. Группам экспертов в процессе обсуждения предложено сформулировать сводные ранжированные списки проблем, оценивая их по 5-балльной шкале.

Шаг 3. В результате, рассмотрев варианты ранжирования проблем, группы экспертов составили ранжированные списки вариантов проблем (табл. 1).

Таблица 1

Оценка экспертами значимости основных проблем в практике использования программно-целевого метода в бюджетном планировании и прогнозировании в муниципальном образовании

	Наименование проблемы
	Нечеткость, неконкретность формулировки целей программ
	Недостаточность обоснования применения программно-целевого метода для решения конкретной социально- экономической проблемы
	Отсутствие единых измерителей целевых индикаторов и ожидаемых конечных результатов программ
	Нечеткость разграничения понятий «цель», «задача», «мероприятие»
	Нарушение принципов иерархии целевых программ, их слабая структурированность
	Отсутствие эффективной системы управления программой со сто-роны головного исполнителя программы
	Отсутствие системы контроля и оценки воз-действия программ на развитие муниципального образования со стороны муниципального заказчика программы
	Недостаточность определения внешних и внутренних факторов риска
	Отсутствие вариантов (сценариев) реализации программы в случае изменения условий ее финансирования.
	Невысокая эффективность разработки и реализации муниципальных программ

Как видно из табл. 1, большинство экспертов выделили 6 наиболее важных с их точки зрения проблем, снижающих качество муниципальных программ. Для повышения качества разрабатываемых муниципальных программ необходимо сформировать общие подходы решения данных проблем, для чего следует сделать следующие шаги.

Шаг 4. Построив дерево проблем, экспертам, в соответствии с методикой, были даны задания выявить причины и следствия каждой проблемы.

Шаг 5. Построение каждым экспертом «дерева решений» как совокупности целей, задач и показателей.

Шаг 6. Составление сводного списка задач решения выявленных экспертами проблем.

Шаг 7. Составление ранжированного сводного списка задач, направленных на решение выявленных экспертами проблем.

Шаг 8. Совместно с экспертами нами были разработаны на основании рамочной проблемно-ориентированной методики анализа и решения организационно-экономических задач предложения по решению основных выявленных проблем .

Результаты работы экспертов представлены в табл. 2. Её назначение, в конечном итоге, заключается в формулировке совокупности задач, которые представляют собой программу действий по решению выявленных проблем.

Таблица 2

Пути решения проблем повышения качества применения программно-целевого метода в бюджетном планировании и прогнозировании в муниципальном образовании

	Проблемы	Решение задач
	Нечеткость и неоднозначность формулировки целей и задач муниципальных программ (5)	Конкретизация, лаконичность и чёткость формулировки целей и задач муниципальной программы, отчетливое разграничение понятий «цель», «задача», «мероприятие (5)
		Результаты, предусмотренные в программе, необходимо отражать в задачах, направленных на этот результат (4,9)
		Повышение квалификации работников, проведение обучающих семинаров (4,8)
	Отсутствие системы контроля и оценки воз-действия программ на развитие муниципального образования со стороны муниципального заказчика программы (4,5)	Организация системы контроля и оценки воздействия программ на развитие муниципального образования со стороны муниципального заказчика программы (5)
		Внедрение новых форм и видов муниципального финансового контроля, организация формы и порядка отчетности (4,7)
	Отсутствие вариантов (сценариев) реализации программы в случае изменения условий ее финансирования (4,1)	Разработка вариативности реализации муниципальной программы при снижении ее финансирования (5)
	Невысокая эффективность разработки и реализации муниципальных программ (4)	Разработка и утверждение министерством финансов региона основополагающих методик для определения единых измерителей целевых индикаторов и ожидаемых конечных результатов муниципальных программ (4,9)
		Определение критериев социальной, экологической и экономической эффективности, необходимых для оценки эффективности муниципальной программы (4,8)
		Обоснованность потребности в ресурсах для достижения целей и результатов муниципальной программы, увязанных с задачами и сроками (4,7)
	Отсутствие эффективной системы управления программой со сто-роны головного исполнителя программы (3,3)	Разработка системы управления реализацией муниципальной программы со стороны головного исполнителя программы, повышение возможности его влияния на объемы финансового обеспечения реализации тех или иных мероприятий (5)
	Недостаточность определения внешних и внутренних факторов риска (3,2)	Своевременный и полный анализ и учет внешних и внутренних факторов риска, влияющих на эффективность реализации муниципальных программ (4,8)

Из табл. 2 следует, что соответствующие выделенным в табл. 1 важнейшим проблемам первоочередные задачи повышения качества применения программно-целевого метода в бюджетном планировании и прогнозировании в муниципальном образовании могут быть решены, прежде всего, за счёт разработки и внедрения новых методов, инструментов и процедур на всех этапах бюджетного цикла. Необходимо совершенствовать порядок составления, утверждения и исполнения муниципальных программ, разрабатывать сценарии вариативности реализации муниципальной программы при снижении ее финансирования, внедрять новые формы и виды муниципального финансового контроля.

Таким образом, для повышения эффективности реализации программно-целевого метода в бюджетном планировании и прогнозировании муниципальных образований необходимо достижение поставленных целей и задач, эффективное использование необходимых для этого ресурсов. Реализация программно-целевого метода должна сопровождаться разработкой его взаимосвязи со стратегией социально-экономического развития муниципального образования . Серьезной проблемой в рамках программного бюджетирования является, по нашему мнению, непроработанность механизма взаимодействия государственных, региональных и муниципальных программ. С одной стороны, предполагается, что при разработке муниципальных программ необходимо ориентироваться, прежде всего, на приоритеты государственных программ, с другой стороны, на приоритеты муниципального образования .

Между тем международная практика свидетельствует, что программно-целевой бюджет должен формироваться с учетом местной специфики особенностей планирования бюджетных ассигнований и иных внутренних приоритетов и целей бюджетирования муниципального образования. Следовательно, совершенствование механизма взаимодействия целевых программ бюджетирования всех уровней является важнейшим направлением совершенствования системы бюджетного планирования. Представляется, что опыт Пермского муниципального образования и результаты проведённого исследования представляют интерес для разработки муниципальных программ муниципалитетов.

Рецензенты:

Малышев Ю.А., д.э.н., профессор ка-
федры экономики Пермского государственного гуманитарно-педагогического университета, г. Пермь;

Прудский В.Г., д.э.н., профессор, заведующий кафедрой экономики и менеджмента ОУ ВО филиал «Санкт-Петербургский институт внешнеэкономических связей, экономики и права», г. Пермь.

Работа поступила в редакцию 17.11.2014.

Библиографическая ссылка

Домбровская И.А., Чернышева В.М. ПРИМЕНЕНИЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА В БЮДЖЕТНОМ ПЛАНИРОВАНИИ И ПРОГНОЗИРОВАНИИ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ // Фундаментальные исследования. – 2014. – № 12-5. – С. 1017-1021;
URL: http://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=36269 (дата обращения: 06.06.2019). Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»

Страница 3 из 3

Управление расходами на практике осуществляется через инструменты. Под инструментами программно-целевого управления бюджетными расходами понимаются различные формы, методы, документы, предусматривающие связь бюджетных ассигнований с целевыми показателями использования бюджетных средств. Они непосредственно воздействуют на объект с целью достижения им заданных целей, выполнения задач в пределах определенных бюджетных ассигнований на их достижение и реализацию. Ни один нормативный правовой акт федеральных органов власти не содержит исчерпывающего списка таких средств. На современном этапе в качестве основного инструмента управления расходами бюджета в рамках программно-целевого метода выступают целевые программы.

Под целевой программой понимается стратегический документ, содержащий комплекс планируемых мероприятий различного характера, направленный на достижение целей и решение задач в сфере социального, экономического, инновационного, культурного развития страны и обеспечения национальной безопасности.

На федеральном уровне выделяются следующие целевые программы: государственные программы Российской Федерации, федеральные целевые программы и ведомственные целевые программы.

Государственные программы России представляют собой комплексный инструмент воздействия на эффективность управления бюджетными расходами, который имеет свою структуру, и элементы которого также представляют собой программно-целевые инструменты .

Рис. 1. Структура государственной программы Российской Федерации

Представленные виды целевых программ на федеральном уровне имеют схожие черты и отличительные особенности (Таблица 1).

Таблица 1 . Сравнительная характеристика государственной программы Российской Федерации, федеральной целевой программы и ведомственной целевой программы

Критерий сравнения	Государственная программа Российской Федерации	Федеральная целевая программа	Ведомственная целевая программа
Предназначение	Достижение приоритетов и целей государственной политики в отношении социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации	Эффективное решение системных проблем в области государственного, социально-экономического, экологического и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики	Решение конкретной задачи подпрограммы государственной программы Российской Федерации
Участники	Ответственный исполнитель, соисполнитель, участники, Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство финансов России	Государственные заказчики программы, государственный заказчик-координатор, участники, Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство финансов России	Федеральные органы исполнительной власти, организации, являющиеся главными распорядителями средств федерального бюджета, Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство финансов России
Характер	Межотраслевой	Межотраслевой	Отраслевой
Структура	Федеральные целевые программы, подпрограммы, ведомственные целевые программы, мероприятия	Подпрограммы, мероприятия	Мероприятия
Источники финансирования	Бюджетные средства и средства государственных внебюджетных фондов; Иные источники – в части федеральных целевых программ	Бюджетные средства, средства государственных внебюджетных фондов, иные источники	Бюджетные средства и средства государственных внебюджетных фондов
Утверждение		Правительство Российской Федерации	Руководитель органа или организации, разработавшей программу

Рассмотренные виды целевых программ, несомненно, являются главными и основными инструментами управления бюджетными расходами в рамках программно-целевого метода, однако далеко не единственными. Подводя итог, отмечу, что программно-целевое управление расходами бюджета приобретает все большую популярность, поскольку направлено на достижение целей, выполнение задач и решение проблем в разных сферах общественной жизни. В рамках программно-целевого метода у субъектов управления бюджетными расходами имеется набор программно-целевых инструментов и относительная свобода действий, однако наряду с этим у них повышается ответственность за результативность и эффективность действий.

Литература

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 № 594 «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация».
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 19.04.2005 № 239 «Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ».
4. Малиновская О. В., Скобелева И. П . Основы становления программного бюджетирования в России. // Финансы и кредит. 2013. № 35 (563). С. 2-13.
5. Портал государственных программ Российской Федерации. [Электронный ресурс]. Режим доступа: .

Программно целевое бюджетирование расходов способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию средств как для решения наиболее острых проблем государства, региона, муниципального образования, так и является инструментом выравнивания экономического развития отдельных территорий.

Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, или программно-целевого бюджетирования, меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами.

Бюджетные проектирования, установленные на среднесрочный период, должны быть относительно постоянными, поскольку они являются ориентиром для органов власти при разработке ими программ и мероприятий, направленных на решения задач и достижения целей государственной политики. Однако принятие многолетних бюджетов само по себе не гарантирует преемственности и стабильности бюджетной политики, если нет достаточно надежных прогнозов параметров экономического и социального развития.

Методические указания по разработке и реализации государственных программ определяют требования к разработке из проектов и подготовке отчетов о ходе их реализации и оценке эффективности, а также порядок проведения Министерством экономического развития мониторинга их реализации. Перечень государственных программ формируется исходя из целей и индикаторов Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. В перечне зафиксированы наименования программ, ответственные исполнители, соисполнители, а также основные направления реализации по каждой из них.

Основными особенностями программно-целевого метода управления государственными финансами и бюджетирования являются:

• распределение бюджетных средств по проектам и стратегическим направлениям, а не по видам затрат;
• разработка целевых программ с учетом указов главы государства и правительства и в соответствии с заявленными стратегическими приоритетами;
• осуществление ведомственного контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств;
• отражение программного бюджета не только через финансовые показатели, но и показатели эффективности социально-экономической деятельности министерств и ведомств.

Рисунок 1. Построение бюджетной модели и оценка эффективности проектов

Основными преимуществами при внедрении программных продуктов, является мониторинг ключевых показателей и осуществление оперативного контроля на различных уровнях.

Основное направление реформирования бюджетного процесса - переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осуществить путем:

предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;

совершенствования методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;

использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;

распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.

Впервые представленные при формировании проекта федерального бюджета на 2004 год доклады главных распорядителей средств федерального бюджета о результатах и планах (основных направлениях) деятельности позволили систематизировать цели и задачи федеральных органов исполнительной власти и получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам. Исходя из этого, предлагается определить решением Правительства Российской Федерации порядок разработки и использования в бюджетном процессе указанных докладов, а также требования к их содержанию.

Данные доклады, представляемые субъектами бюджетного планирования в Правительство Российской Федерации, а также в Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, должны содержать:

основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, их увязку с приоритетами государственной политики;

расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема доходов федерального бюджета, которыми управляют соответствующие субъекты бюджетного планирования;

достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты, а также ориентированные на их достижение бюджетные программы;

распределение бюджетных расходов по целям, задачам и программам в отчетном и планируемом периоде;

оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее повышению.

Представление аналогичных докладов следует ввести в практику на региональном и местном уровнях.

В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Федеральной адресной инвестиционной программы. Однако, несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившиеся процедура и методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевого метода планирования.

Цели и ожидаемые результаты многих федеральных целевых программ сформулированы аморфно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения, значительная часть федеральных целевых программ ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения (в том числе увязка между бюджетными и внебюджетными источниками) и соблюдение жестких бюджетных ограничений (соответствие предполагаемых ассигнований на реализацию действующих программ реально имеющимся ресурсам), административная ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими федеральными органами исполнительной власти.

В результате средства, выделяемые на большинство федеральных целевых программ, с одной стороны, фактически являются разновидностью дополнительного сметного финансирования выполняемых федеральными органами исполнительной власти текущих функций, а с другой - объем этих средств практически постоянно подвергается изменениям, тем самым оправдывается нечеткость формулировок целей и результатов программ и недостаток ответственности за их достижение.

Для устранения этих недостатков необходимо внесение изменений в нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, регламентирующие порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ, а также совершенствования соответствующих процедур, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти.

Количество федеральных целевых программ должно быть существенно сокращено. При этом данный процесс не должен идти по пути включения ликвидируемых программ в качестве подпрограмм в оставшиеся программы. Большинство действующих федеральных целевых программ и их подпрограмм могут быть преобразованы в ведомственные программы. Оставшиеся федеральные целевые программы должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов, направленных на решение проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов государственной власти. Объем ассигнований, необходимых для реализации действующих программ, должен быть достаточен для достижения планируемых результатов (выделение заранее определенной их части может быть обусловлено привлечением внебюджетных ресурсов), а сокращение или прекращение выделения ассигнований должно происходить по формализованной процедуре в соответствии с четкими и прозрачными критериями оценки федеральных целевых программ.

В то же время федеральные целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования. Данный метод в полной мере применим к целому ряду расходов, планируемых в настоящее время по сметному принципу. Расширение сферы его применения возможно и целесообразно не столько за счет увеличения количества федеральных целевых программ и (или) объемов их финансирования, сколько за счет преобразования в соответствии с установленными Правительством Российской Федерации принципами и требованиями сметных расходов, формируемых федеральными органами исполнительной власти, в ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения и т.д.

Исходя из этого, федеральные и ведомственные целевые программы должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.

Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются:

четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;

описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);

наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;

обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;

определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.

Основными различиями между федеральными и ведомственными целевыми программами должны быть:

уровень утверждения (федеральная целевая программа утверждается Правительством Российской Федерации, ведомственная целевая программа - соответствующим субъектом бюджетного планирования);

межотраслевой (федеральная целевая программа) или внутриотраслевой (ведомственная целевая программа) характер;

принцип планирования расходов (для федеральных целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, утвержденным Правительством Российской Федерации, для ведомственных целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств).

С точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые программы как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора, возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму).

Исходя из этого, в перспективе предлагается объединить нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализацию федеральных и ведомственных целевых программ. В рамках данного подхода будет обеспечено четкое разделение и оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования (учета) и федеральных целевых программ как инструмента экономической политики.

При распределении на конкурсной основе средств бюджета принимаемых обязательств между бюджетными целевыми программами следует применять следующие принципы:

распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между новыми или действующими бюджетными целевыми программами в зависимости от формализованной оценки их обоснованности и результативности, а также соответствия приоритетам государственной политики;

учет при распределении ассигнований бюджета принимаемых обязательств средней оценки бюджетных целевых программ, реализуемых соответствующим субъектом бюджетного планирования;

учет обоснованности и прозрачности оценки финансовых затрат на реализацию возложенных на соответствующие органы власти функций, в том числе связанных с управлением бюджетными целевыми программами.

При этом рассматривается возможность сокращения финансирования или досрочного прекращения реализации бюджетных целевых программ в случае несоответствия заранее установленным промежуточным критериям и индикаторам результативности с соблюдением процедур расторжения договоров (соглашений).

Наряду с формированием финансовых стимулов для распространения программно-целевых методов планирования необходимо создать и поддерживать заинтересованность субъектов бюджетного планирования в инициировании ведомственных целевых программ путем расширения их полномочий при управлении программными расходами по сравнению с управлением сметными расходами (с учетом мер по упорядочению бюджетной классификации, предусмотренных настоящей Концепцией).